通过这一俗称“腾笼换鸟”的战略，一方面珠三角地区可以集中发展先进制造业和现代服务业，提升区域竞争力和实现产业转型。近期由中国国务院公布的《珠江三角洲地区改革和发展规划纲要2008-2020》，明确提出要把珠三角建设成为世界先进制造业和现代服务业基地。另一方面，相对欠发达的广东边缘地区能承接珠三角的产业转移，从而带动其工业增长和加快整体经济的发展。

    基于廉价劳动力，引进原材料和技术进行低端加工制造的传统工业发展模式，终有结束的一天。受新劳动合同法的实施，原材料上涨和人民币升值的多重影响，广东低附加值和劳动力密集型企业面临着整体生产成本快速上升带来的竞争压力，很多企业陷入发展的困境。成千上万家这类企业已经停产或关闭。

    当前不断加深的全球经济危机，更使这类企业的发展雪上加霜，成为压死骆驼的最后一根稻草。双转移战略是广东经济实现可持续发展和再次腾飞的必由之路，政府实施这一战略是可行的也是必要的。受土地资源供应日益紧张，环境污染严重，加上成本上升等因素制约，传统经济发展模式难以为继。

    省政府过于低估困难

    但是广东省政府过于低估对于推进双转移战略中将遇到的困难，对于实现由“广东制造”向“广东创造”转变为主要特征的产业升级会遇到的挑战认识不足。产业升级和转型过程决不可能是一帆风顺和一蹴而就的，政府必须充分意识到这一过程的艰巨性和长远性。总体而言，产业升级中所遇到的困难与挑战主要体现在以下四个方面。

    第一，珠江三角洲地方政府的排斥和抗拒。大量低附加值企业不仅是地方税收的贡献大户，而且为当地提供了大量的就业机会。更为重要的是，在珠江三角洲的许多地区，很多服务业的发展依赖于这些企业，如金融，物流，饮食和娱乐行业。

    低附加值和劳动力密集型行业的转移无疑会严重影响地方经济发展，导致地方经济增长减速。在无法保证先进制造业和现代服务业快速发展足以填补由低附加值企业转移所造成的损失时，地方政府出于自身利益的考虑，势必会对广东省政府推行的双转移战略采取观望，拖延和抗拒等方式来应对。

    地方政府和企业在实施“腾笼换鸟”战略中扮演着至关重要的角色，如果没有它们的积极配合，这一战略难以顺利推行。

    第二，在实施双转移战略过程中，由产业聚集效应所引起的挑战不容低估。得益于优越的地理区位条件，市场规模和政策优势，众多经济要素如工人、资金和技术高度集中于珠江三角洲，从而促使大量低附加值产业和与之相关的上下游产业也逐步聚集于这一地区。

    可以说珠江三角洲地区已经建立起一个完整的产业配套发展链条。产业集聚带来的规模经济效应和技术扩散作用又更进一步推动了低附加值和劳动力密集型企业集中于此。在占广东省规模以上工业生产总值70％以上的九大支柱产业的地区分布中，我们可以清楚地看到，工业生产高度集中于珠江三角洲地区，而广东两翼和北部山区的工业发展相当落后。

    以电子信息、电器机械和交通运输设备制造三大产业为例，在2007年，排名前三位的地区全部集中于珠江三角洲地区。它们分别占广东省电子信息，电器机械和交通运输设备制造业规模以上工业生产总值的76.7%，63.8％和86.2％。

    在过去三十年改革开放的岁月里，珠江三角洲工业和经济的高速发展受惠于这一自我增强型的产业聚集。大量以出口为导向的低附加值产业极大地推动了珠三角经济的腾飞。如何打破低附加值产业集聚，从而推进产业分散和转移将是摆在政府面前的难题。

    珠三角产业空心化问题

    对于广东两翼和山区来说，由自身内陆位置和山区地理劣势带来的高额运输成本，以及缺乏规模经济和产业聚集的扩散效应，使许多低附加值企业的整体生产成本过高因而不愿转移至此。我们知道大多数这类企业生产是以出口为主的，因此交通运输时间的长短和成本的高低对于他们发展具有至关重要的影响。这也是为什么许多建于广东两翼及山区的产业转移园发展不尽如人意的重要原因。

    据了解，目前只有相当少的低附加值企业转移进入产业转移园。政府意图以政策引导和行政手段来强力推行产业和劳动力双转移战略是难以成功的。政府必须首先解决两翼和山区运输成本过高和缺乏规模经济效应的问题，从而提升这些欠发达地区对于转移企业的吸引力。加快建设连接广东边缘地区与珠三角的交通基础设施是降低运输成本，提升两翼和山区整体吸引力和竞争力的重要环节。

    第三，珠江三角洲地区发展高附加值和高新技术产业将是一个长期的过程。高附加值产业的发展需要现代科技的支撑，充足的资本和人才。而恰恰这些方面是广东的劣势。珠三角经济的高速发展是基于低附加值和劳动力密集型的传统加工制造工业，它被称为是“世界制造工厂”。

    但是长期以来，珠三角高附加值现代工业的发展相对滞后，整体工业竞争力较弱。依据官方统计数据，至2007年为止，高科技产业占广东省工业总产值的比率只有26.5％。信息、计算机、软件和金融服务等高端领域占第三产业的比率只有18.9％。因此过快推行双转移战略，将低附加值行业从珠三角转移至广东两翼及山区，同时无法迅速发展高新附加值产业以填补低附加值产业转移的空缺，无可避免会带来珠三角产业空心化的问题。

    技术人员短缺是造成高技术工业和现代服务业发展相对滞后的重要原因之一。比方说长江三角洲地区技术人员总量是珠江三角洲的两倍多。充足的技术人才是高科技工业发展和产业转型的重要助推器。用于研究和发展的政府支出严重不足也是高科技产业发展滞后的原因之一。以2007年的统计数字为例，广东省用于研究和发展的政府支出只占地区生产总值的1.3％。这一数字不仅远低于上海的2.52％，也低于国家平均水平的1.46％。

    经济危机拖慢转型步伐

    第四，产业转型升级势必造成相当数量的低附加值企业停产，转移和关闭，随之而来的工人失业问题会变得更加棘手。在当前日益严重的全球经济危机下，保就业，保发展和保稳定成为政府工作的重中之重，产业升级似乎变得不合时宜。从一定意义上讲，经济危机加剧了产业升级的困难与挑战，危机会拖慢广东产业升级与转型的步伐。政府决不应该不顾失业加剧的问题，贸然推进双转移战略，从而对社会稳定造成冲击。对于广东而言，实现推进产业升级同时又保住就业机会两者的平衡显得十分迫切。

    企业优胜劣汰是推进产业升级和构建现代产业体系的必然结果。但是对于广东而言，只有少数高能耗和高污染的低端加工制造企业必须关闭或者转移，许多低附加值企业可以通过政策扶持和自身努力来增强创新能力，实现自我转化升级。然而在推进产品升级和技术进步以实现自我转型过程中，许多低附加值和劳动力密集型企业面临着资金不足的问题。他们曾经对广东经济发展做出了重大贡献，政府有责任和义务帮助这些企业渡过难关，不应该轻言放弃这些企业。

    可以预见，最终完成产业和劳动力双转移战略将是一个漫长的过程。广东省政府必须充分意识和积极应对实施这一战略会面临的困难与挑战，以稳健和审慎的步伐推进产业结构调整和转型升级。只有这样，才能顺利推进双转移战略，实现广东省提出的建立现代产业体系和增强区域竞争力的战略目标。