监管盲区

     公开数据显示，许多地方的土地出让收入几乎与当地财政收入相差无几。

     以安徽、重庆、陕西为例。2010年，三个省市的土地出让金占比地方财政收入均超过40%：安徽省2010年地方财政收入1149.4亿元，土地出让总价款约为1000亿元；重庆市地方财政收入1991亿元，土地出让金总价款约为900亿元；陕西省2010年地方一般预算收入958亿元，土地成交总价款387亿元。

     但国土资源部副部长　小苏此前曾表示：“关于土地财政，10个人有9个人存在一个大误解”。　小苏称：2009年全国土地出让金总额是1.59万亿元，2010年是2.7万亿元，“这其中，有60%多是拆迁征地的成本。只有三分之一才是地方土地财政的纯收益”。

     国土系统内部人士大都认同征地成本占“60%”的说法。认为土地出让金总额中，只有40%才能算作真实的土地出让收益。

     在陕西省宝鸡市，当地财政部门正是按40%的比例，从每一宗土地的成交总价款中提出土地净收益，纳入国库实施基金性预算管理。余下的60%，则由国土部门、土地收储中心按照“成本”报账。

     对此，该市财政局综合科一位负责人解释说，过去在土地收储方面，宝鸡市财政局没有直接投入资金，土地收储资金均由土地部门自行筹集，因而实际收储过程中到底发生多少费用，财政部门并不清楚。这位负责人表示，目前正努力改变现状，希望今后直接参与土地收储，从源头监测收储成本。

     对于土地出让金中60%是成本的说法，有不少业内人士深表怀疑，认为因缺乏有效监管，“60%成本区”往往会成为“藏污纳垢”的灰色地带。一些原本不应计入成本项下的费用，也可能会以“60%”为掩体。

     业内人士介绍，经营性用地分“新增建设用地”和“存量土地”两类。其中，从农业用地转变而来的“新增建设用地”成本相对好计算，大致为四项费用：土地补偿费、劳力安置费、青苗费和地面附着物补偿费；此外，还应缴纳各项规费，如：耕地占用税、水利建设基金、占补平衡费、新增建设有偿使用费和农民社保基金等。按照现行《土地管理法》规定，以上所有税费加起来，“不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍”，是为新增建设用地的“成本”。

     至于“存量土地”，征地成本计算可能要复杂一些。比如国有企业改制后，土地经招、拍、挂方式出让，非但要涉及拆迁补偿，还将涉及国有职工的就业、生活安置等问题。

     但陕西省宝鸡市土地整理储备中心主任郭世军诉苦道：当前征地过程中，实际发生的费用远远大于理论。

    比如说要征老百姓的地，非但要负责他们的吃喝拉撒睡，还往往要把他们组织出去参观考察学习，甚至经常是在酒桌上谈事情，这些都要产生很多额外支出。”

     正因如此，土地出让金中“成本”到底是多少，成了一本外人算不清楚的“糊涂账”，也成为当前土地出让收入监管中的“盲区”。

     改革动议

     与财政部、国土资源部联合调研土地出让收入前后呼应的，是2011年全国两会期间，“加强土地出让金使用管理”再成热门提案。

     全国政协委员、民建浙江省副主委卢步东在大会发言中直陈，过去5年，全国土地出让收入更是高达7万多亿元。“巨额的‘卖地’进账如何使用值得深思”。

     卢步东委员提出四项具体建议：一是对过去5年或10年的土地出让收益使用情况进行审计；二是立法规范土地出让收益使用途径；三是赋予省级政府监管职责；四是改变“寅吃卯粮”的状态，将土地出让金一次性收取70年改为逐年收取，或建立“土地出让收益基金”，每笔土地出让收益按一定比例纳入基金，为将来的发展预留空间。

     卢步东呼吁：应尽快调研出台政策，不能让土地出让金再是“一笔糊涂账”。

     实际上，对于改革当前土地出让金管理制度，业界早已探讨多时。

     国土资源部法律中心违法线索处理处处长熊志强长期关注各方评议，将土地出让金制度总结为以下五大弊端：一是取之不公、与民争利；二是分布不均、拉大中西部财力差距；三是土地出让金收支管理不规范、使用效益欠佳；四是侵占农地、耕地，影响粮食和环境安全；五是透支未来、绑架金融。

     笔者在调研中了解到，除“支出”环节暴露问题较多外，当前在土地出让金“收取”环节同样存在极大政策操作空间。

     国家土地督察西安局党组成员、副专员姚青林告诉笔者，在对甘肃、宁夏、陕西等西北五省的土地例行督察中，发现当前土地出让金“欠缴”现象严重，原因主要来自四个方面：

     一是地方政府“毛地”出让，地块合同中约定的拆迁量过大，而在国家禁止强拆、维稳形势严峻的情况下，政府无法如期交地；二是在土地出让后，地方政府随意变更规划条件；三是一些大型央企、国企在市县基层政府面前表现强势，往往以“高层领导批示”相要挟，成为土地出让金欠缴大户；此外，在发生土地出让金欠缴现象后，地方政府追缴的力度和手段均明显不足。

     过去两年时间，追缴土地出让金成为国家土地督察西安局的一项重点工作。今年3月，姚青林曾带队赴甘肃和宁夏督察验收。督察组抵达兰州市当天，该市就追回土地出让金七八千万元。此后两周又陆续追回2亿多元；在银川市，借督察组到来的“东风”，更是追回了8.6亿元土地出让金。

     姚青林说：“对于西部欠发达城市来说，追回这笔钱实际上能发挥大作用。”

     财政部财政科学研究所副所长白景明强调，当前土地出让金收支管理不是没有法度，而是“有法不依”现象严重。为此，他认为，此次部委联合调研最现实的着力方向，一是要在土地出让金预算管理上，把现行的制度贯彻下去；二是对土地出让金的使用管理要更加细化，加强监管。

     至于“中央集中一部分土地出让收入以调节分布不平衡”、“将土地出让金一次性收取70年改为逐年收取”等改革动议，白景明认为，“应当纳入财税体制改革大框架下，予以仔细研究”。

     国土资源部法律中心违法线索处理处处长熊志强同样认为，加强土地出让收支管理已成当前财税体制改革的艰深课题。但此项改革不能动用“休克疗法”，即直接取缔土地出让金。“疾驰的列车不能急刹，唯有软着陆”。（完）