2012年11月份中共十八大召开，国家领导人完成换届，到2013年“两会”后，政府将正式完成更替，新一届领导层将全面走上前台。对于经济和社会发展，每一届领导层的执政思路既会强调一脉相承，也会突出自己的特色。目前来看，城镇化将成为新一届领导层的“重头戏”，成为中国未来发展的一条主线。而新型城镇化必将有别于以往的城镇化之路。

    一、中国以往城镇化存在“重量不重质”的问题

    事实上，反映人口由农村向城市的集中化过程的国际通用词汇是“城市化”，而非“城镇化”。“城镇化”是我国官方的通常用词。从词义上看，城镇化既包含了“城市”又包含了“镇”，涵义比城市化更广，充分体现了我国特色。我国《城市规划法》明确规定城市是包含建制镇的，而且我国设市的标准相对一些西方国家要高，因此在一般意义上，城市化与城镇化的内涵是一致的。城镇化包括城市化，同时突出了中小城市与中心镇的地位。

    改革开放以来的30多年，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。城镇化率（即城镇人口占总人口的比率）是反映城镇化发展程度的关键指标。1978年中国城镇化率为17.92%，2011年上升到51.27%，年均提高近1个百分点。虽然城镇化水平提升速度很快，但城镇化的质量远未与城镇化规模相匹配。由于以往的城镇化“重量不重质”，这一粗放式发展存在诸多问题。

    1.农民未能成为市民的“半城市化”

    目前我国常住人口的城镇化居民相当一部分并没有成为真正的市民，城镇化存在“虚高”现象。很多农民工虽然生活、工作在城镇，但并没有在城镇落户，也没有享受到城镇居民同等的公共服务和社会保障，还不能算是真正意义上的城镇居民。若按户籍人口计算，2011年真实意义上的户籍城镇化率仅为34.7%左右，而按照城镇人口占总人口比例计算的2011年城镇化率为51.27%，统计城镇化率比实际城镇化率要“虚高”16.57个百分点。

    城市化的完整的含义应该是农业人口转为非农人口以让进城就业的农民在城市定居，并享有城市居民享有的一切，不应该是身份上属于农民，职业上属于工人，也不应该是地域上属于城镇、职业上还是农民，更不应该是大规模、长期化、一代接一代地流动就业。在中国，农民工（及其家庭）只是“半城市化”。“半城市化”描述农村人口向城市人口转化过程中的一种不完整状态，其表现为，农民已经离开乡村到城市就业与生活，但他们在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等许多方面并不能与城市居民享有同等待遇，不能真正融入城市社会。“半城市化”的根源在于我国现行的户籍制度以及与户籍相捆绑的一系列社会福利和公共服务安排。

    2.土地城市化快于人口城市化的“伪城市化”

    城市化的过程是部分农村土地变成城市用地的过程，更是农民转变为市民的过程。城市化的真正标志是进城农民有充分的就业和完全的市民权益。为了保证城市开发效率和资源环境保护效果，土地城镇化与人口城镇化速度应该基本相当，国际社会公认的标准是在1到1.12之间。从目前我国城市发展情况来看，土地城镇化的速度远远超过了人口城镇化的速度。1990-2000年的20年间，土地城镇化的速度是人口城镇化速度的1.71倍；2000-2010年的10年间，土地城镇化速度是人口城镇化速度的1.85倍。2000-2010年，城市建设用地扩张了83%，但同期包括农民工在内的城镇人口仅增长45%。

    在现行土地制度之下，农村土地进入市场为城市政府提供了巨大的获利空间，衍生出“土地财政”。同时，快速的工业化和城市化进程又为土地从农业用途向非农业用途、从低收益用途向高收益用途的流转带来巨大的需求。地方政府的积极推动与旺盛的需求相结合，出现土地城市化“大跃进”的趋向。一方面，农民被征地的过程中，存在农民“被自愿”、“被动城市化”的现象。另一方面，农民获得的土地补偿标准往往与土地市场价格脱节，且补偿还无法与国家赋予农民的长期且有保障的使用权、收益权和转让权对等。进城落户的农民退出土地后，失去了拥有土地所带来的一系列保障功能，却又无法享受到与城市居民同等的社会保障待遇，其中不少人被称为“三无农民”。

    3.发展不均衡的城镇化

    我国的城镇化存在发展不均衡的问题。具体体现在：一是城镇化过度依赖超级城市、特大城市而不是大都市圈，人口过度集中于特大城市。由于大城市集聚了政治、经济、科技、文化等方面的资源，吸引着各地各方面的人才和劳动力资源蜂拥而至。例如农民工总量的65.4%集中在东部地区，其中外出农民工的64.7%集中在地级市以上城市。部分大城市（特别是特大城市）功能过度集中于中心区，酿成不同程度的人口膨胀、水资源短缺、交通拥挤和环境恶化等“大城市病”。二是小城市和中心镇规模扩大，但留不住人。由于多数小城市和中心镇缺乏规模较大的支柱产业，基础设施落后，公共服务缺乏，这些地方缺乏吸引力，也就留不住人。目前，1.9万多个建制镇建成区平均人口仅7000多人，相当多的镇不足5000人。三是城镇化的地区间发展不平衡。在东部沿海地区，城镇化水平普遍较高，尤其是环渤海地带、长江三角洲和珠江三角洲地区更为突出。在中西部地区，城镇化发展速度相对缓慢，城镇数量较少，规模较小，城镇化水平较低。2010年，中国东部地区城镇化率平均达到60%，而中部、西部地区城镇化率平均只有45%和41%。

    4.房地产化的城镇化

    1998年我国实行住房制度改革使住宅建设成为新的经济增长点和消费热点。房地产业的持续投入和高速增长极大拉动了城镇化进程。地方政府与房地产企业的双赢互动发展是本轮城镇化过程中的一个显著特征。这一特征在推动城镇化快速发展的同时，也弱化了城镇化发展的产业动力。目前城镇化发展的房地产依赖现象仍非常明显，城市经济房地产化现象在有些地区非常严重。单纯依赖房地产业支撑经济增长，忽视其他产业培育与壮大，造成产业发展的“空心化”，是许多城市发展所面临的现实问题。而城市经济的房地产化不仅直接影响到了城市经济发展的可持续性，也更容易形成政府与开发商的利益同盟，引发一系列涉及拆迁、征地的群体性事件。此外，过高的房价还抬高了城市的生存成本，对潜在进入人口形成壁垒、企业利润形成挤出、对资本聚集速度形成掣肘，对城镇化有明显的反向抑制作用。

    5.城镇发展中普遍存在高消耗和高污染问题

    在快速城镇化过程中，消耗了较多的土地等资源，破坏了生态环境。环保部数据显示，我国90%的城市地下水不同程度地遭受到有机和无机有毒有害污染物的污染。城镇化率每上升1个百分点，会导致工业废气排放增加超过1个百分点。60%以上的大中城市陷入垃圾包围之中，县城垃圾的处理问题也日益突出。