在房地产市场进入下调通道之际，同处一根利益链条上的地方“土地财政”正在经受“变型”考验。

      11月17日，哈尔滨市一家从事棚户区改造的城投公司负责人高某对《财经国家周刊》坦陈:以公司目前的现金流状况，“最多只能撑到明年六七月份”。明年的还贷形势“很不乐观”。

      高某所在的城投公司负责承建哈尔滨市大型棚户区改造工程。根据“政府主导、市场运作”的原则，公司在棚改项目中对地块实施分类开发，先通过商品房开发销售筹集资金，再用所获收益偿还贷款和投资保障房建设。如此滚动循环。

      在房地产市场整体向好之时，这套“土地换房屋”的棚改模式运作颇为成功，去除银行贷款和保障房支出，公司账面时常“略有盈余”；但在遭遇限购式调控后，其依附于土地财政的“模式脆弱性”开始暴露：“商品房卖不掉，保障房资金无法回笼，银行还贷压力步步紧逼”。

      高某给记者算了一笔账：公司旗下承建的“陶瓷小区”棚改工程，总计从银行贷款22亿元，利率为5.7%，平均每月要偿还利息约1500万元，明年除利息之外还要偿还本金，而公司账面上的沉淀资金已所剩不多，如果不能把“陶瓷小区”配建的部分商品房及时卖掉，明年六七月份，就将是该项目的资金断流之时。

      高某除寄望房地产形势好转外，目前唯一能想到的出路，就是利用国家不久前给予的政策敞口——发行保障房企业债券。据其透露，哈尔滨市已拟定明年发债20亿元的政府融资计划。
 
      土地出让金缩水

      上述哈尔滨市城投公司面临的偿债困难，发生于全国房地产市场大降温的背景之下。

      国家统计局11月18日发布数据显示，10月份全国70个大中城市中，住宅销售价格环比下降的城市已达34个，比上月价格增加了17个。

      而在楼市“降价潮”到来之前，商品住宅成交量持续萎缩的压力，已间接传导至开发商的进货、施工环节：自年中开始，各地土地交易市场普遍遇冷，土地流拍、底价成交渐成常态。这直接影响到地方的一项重要预算外财政收入——土地出让金。

      据中国房产信息集团统计，截至10月底，除北京外，全国众多一二线城市土地成交金额同比降幅均超过20%。其中，上海土地成交金额930.43亿元，比去年同期骤减四分之一；南京和长沙土地出让金近乎“腰斩”，同比降幅分别为40%和55%；西安土地出让金缩水最为严重，仅为28.70亿元，同比骤降71%。

      北京土地市场总体上相对平稳，前10个月土地成交金额同比仅下降7%。据官方统计，截至11月8日，北京市土地出让金额已达898.11亿元，达到历史同期最高水平。但北京市国土局局长魏成林对记者坦陈，由于拆迁征地成本的上升，“土地纯收益有所下降”。

      迹象表明，土地市场的降温或将进一步持续。

      11月12日，万科企业股份有限公司总裁郁亮在东莞表示，万科已经进入“冬天”模式，将遵循现金为王、积极卖房、慎重买地的原则。

      同一时间，恒大地产董事局主席许家印也在业绩发布会上表示，“今年将暂停拿地”。

      在这两家年销售规模达千亿级的领军型房企做出此番表态后，更多的开发商开始采取跟随策略。土地市场观望气氛愈发浓重。

      总部位于深圳的A股上市房企金地集团，今年初原本安排了189亿元购地款，但截止8月底，实际购地支出仅为27亿元。金地集团总裁黄俊灿表示： “我想可能明年土地会更便宜”。

      开发商土地购置意愿的下降，令一些年度土地供应计划完成欠佳的地方政府坐卧不安，纷纷采取下调竞地保证金、降低首付款比例、延展分期付款时间等方式放宽土地出让条件，刺激性“暖市”。

      虽然目前还鲜有城市明确下调土地出让价格，但事实上地价已经开始下降。

      国土资源部下属中国土地勘测规划院11月9日发布的地价指数报告显示，三季度全国主要监测城市地价环比和同比增长率均较二季度有所下降。其中，住宅地价环比负增长的城市从二季度的6个扩大到12个。该报告预计，四季度住宅用地地价增幅将进一步回落，地价水平下降的城市还会增多。

      这也意味着，地方政府在土地出让总收入减少的情况下，还将遭遇净收益率的下滑。
 
      地方财政“过冬”

      土地财源的断流之危开始向深度扩散，在微观与宏观层面同时对地方财政收支平衡发出预警。

      在西部工业重镇陕西省宝鸡市，当地财政部门工作人员冯某告诉《财经国家周刊》记者，房地产调控对宝鸡市土地出让收入“影响大得很”，“今年以来，国土部门已很少向财政口上缴土地出让金”。

      另一名工作人员贺某则透露说，宝鸡市今年“大城市建设战略”中的重点工程——西宝客运专线宝鸡南客站工程项目，受累于土地市场形势的恶化，整理出来的配套商业、综合地块卖不掉，不能及时回笼资金，已致使南客站工程项目整体搁浅。

      南客站项目是宝鸡市城市“南移”战略的重要一步。建成后将成为该市特大型人流、物流和商贸中心，战略地位十分显赫。去年，宝鸡市在1.42亿元土地出让净收益中拿出1亿元投入南客站前期建设。除银行贷款外，土地收储资金是该项目的重要现金流来源。但现在，这两条资金“血管”同时遭遇“栓塞”。

      长三角腹地历史文化名城镇江市，“城市转型”战略刚拉开序幕，即遭遇一场土地财政“霜降”。

      作为长三角地区最小的一个地级市，自2010年京沪高铁实现全线贯通后，镇江市开始步入城市化发展快车道，14个城市综合体项目同时开工，服务业当年增加比重达40%。依托金山寺、北固楼等历史文化资源和沿江临港优势，镇江市适时提出“建设山水花园城市”的转型目标，对沿江污染企业“关、停、并、转”，全市范围“退二进三”，并投入巨资政改市容，为旅游和“人居”产业铺路。

      然而，在化工业和制造业大量迁出后，城市改造所需资金只能靠“经营城市、经营土地”的财政预算外收入予以补充。这套运作模式曾经在一些先进城市屡试不爽，但眼下在镇江市，却适逢严峻的房地产调控。

      在接受《财经国家周刊》记者专访时，镇江市分管城建工作的副市长对房地产问题不愿多谈。但在采访结束后，他摇着头坦陈道：土地卖不出去，对建设山水花园城市的转型战略重任，“确实是个挑战”。

      土地出让收入“开源”无望，一些地方遂开始打起了“节流”的算盘。

      11月16日，从安徽省住房和城乡建设厅传出消息：根据住房和城乡建设部对全国保障性安居工程建设任务的最新安排，安徽省明年保障房计划任务为35万套左右，与“十二五”规划中初步计划的数字相比，明年目标任务下调近6%；与今年42.9万套的实际开工数字相比，则明年目标削减幅度已超过18%。

      除安徽外，广西、海南和四川三省份上报的明年保障房开工计划目标也均有所下调。广东省虽未明确表态下调，但却提出“以需定建”。

      此前亦有消息称，明年全国范围的保障性住房开工数字将从1000万套调减至800万套。此说法虽然曾遭住房和城乡建设部否认，但在10月27日接受全国人大的专题询问时，住房和城乡建设部部长姜伟新却表示：“我们跟几个部门在研究，（明年）开工的数量可能要比今年的1000万套要少。”

      据华创证券测算，今年1000万套新开工保障房在2012年基本全部处于在建状态；若2012年再开工800万套，明年将有1800万套保障房处于施工过程中。在土地出让收入预期下滑的背景下，明年仅保障房一项地方事权，就会将地方财政预算平衡置于前所未有的“压力测试”中。

      更大的风险可能来自土地金融层面。一些研究土地问题的学者曾在理论上推演：如果未来地价持续下降，则可能使地方政府融资平台风险敞口撕得更大。因为目前大多数地方融资平台均是以土地作为抵押物进行贷款。地价下降，则意味着抵押物缩水，系统风险将背负到银行头上。

      曾在中国银行任职的某基金公司总裁吴涛认为，金融危机过后，地方财政模式出现一个明显的嬗变，就是“拨改贷”——“原本应该是政府的财政投资，却变成了银行的贷款融资”。这显然是一种高风险的财政模式。关键是看政府未来如何调整资产负债表。“这是一个大课题”。

      探路后土地财政时代

      北京科技大学经济管理学院教授赵晓对当前土地财政现状有一个形象的描述：就好比一个蓄水池,进水口的水龙头被关紧,出水口的水龙头却大开。在赵晓看来，土地财政将难以为继。

      近年来，对土地出让收入实施阳光管理的舆论呼声愈发强烈。从2006年《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》开始，土地出让收入的使用方向被逐年细化，从征地拆迁补偿、城市基础设施建设到新农村建设，再到兴修水利、支援教育、提留保障房建设资金等等，不一而足。

     《财经国家周刊》此前曾报道，财政部和国土资源部早在今年4月曾在全国范围对土地出让收支管理展开联合调研，主要目的便是进一步加强对土地出让金的监督管理。在纳入“政府性基金预算”、实施“专户管理”等一系列规定动作之下，地方政府事实上已经丧失了对土地出让金的自主使用权。土地财政“转型”压力迫在眉睫。

      “土地出让金”这一专业术语最早诞生于深圳。1987年12月1日，深圳市效仿香港，以525万元的价格，将罗湖区东晓路一块土地的使用权拍卖给一家房地产公司，由此开启中国内地国有土地使用权出让“第一拍”。

      然而，20余年后的今天，当全国各地热火朝天地推广“深圳经验”时，由于土地资源的过度消耗，土地财政的发端城市深圳已濒于“无地可卖”，先行步入“后土地财政时代”。

      深圳市财政委员会公布的数字显示：2010年深圳地方一般预算收入完成1106.8亿元，突破千亿大关，居全国第3位。但同时，土地出让收入已降至115亿元的历史低位，约为地方财政一般预算收入的十分之一。

      早在2009年12月，深圳市地税局副局长、新闻发言人章家寿在接受《财经国家周刊》专访时就曾谈   到土地财政转型的问题。彼时，深圳市土地出让收入占地方财政的比重已降至20%以下，明显低于全国其他城市50%乃至70%的水平。

      而在土地收入占比地方财政地位下降的同时，高新技术产业、金融产业和服务业开始成为深圳市的主体税源。深圳市同时还承担了国税总局指定的首批物业税空转试点任务，及早介入从“土地财政”到“税收财政”的转型探索之中。

      记者还了解到，深圳早在几年前就已开始探索建立“土地基金”制度。该制度借鉴于香港。香港土地基金设立的初衷是为了保证土地资产的保值增值，针对土地资产的波动性特点，通过投资等途径分散土地出让收入的整体风险。

      据中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平教授介绍，土地基金制度是一种较为成功的做法：一方面，以基金方式管理资产，可以有效杜绝政府的滥用行为；另一方面，还可以通过金融市场实现土地出让收入资金池的平衡。

      对于建立土地基金制度，北京市国土局也早就有此动议，并数度聘请专家论证。《财经国家周刊》记者获悉，其大致想法是，将暂时闲置在土地储备中心、尚未出让的土地包装成金融产品，类似于债券，通过发行获取增值收益，用以偿还前期土地收储过程中产生的利息。但由于担心风险控制问题，目前这套想法还在论证中。

      北京市国土局局长魏成林表示，近些年北京市财政收入的提高并不是靠土地拉动，而主要是靠产业。今后北京将转方式、调结构作为发展主线，继续调整固定资产投资在GDP中所占的比重，进一步降低地方经济对土地财政的依赖。

      重庆市早在几年前也开始探索土地财政的转型路径。在以土地收入为核心的“第二财政”之外，提出以“国企运作、国有资产经营”为核心的“第三财政”概念。 从2005年开始，重庆的民生事业投入，大部分是靠“八大集团”为首的国企运作即所谓“第三财政”来完成。

      尽管也有人对重庆模式表示质疑，认为“第三财政”不过是“土地财政的翻版”，但重庆市财政局局长刘伟几次对《财经国家周刊》记者强调：“重庆市已经不存在土地财政的概念。”

      今年初，重庆市再将转型探索推向更具实质性一步，与上海市一同成为全国首批国务院批准试点征收房产税的城市。随后，重庆市房产税改革试点采取渐进式策略推进，先对新建高端商品房、异地购买多套房征税，在积累经验后进一步扩大征税范围，今年10月，重庆已开始对存量房征收房产税。

      与重庆同一时间试点房产税改革的上海市，挣脱土地财政困扰的心态似乎更加急迫。

      11月15日，上海市政府对71亿元地方债进行招标，由此揭开中国地方政府自行发债第一幕。据悉，这批债券募集资金中，用于保障房建设的部分将高达21.18亿元，占总额近1/3。

      上海市自行发债的背景是，财政部于10月20日公布了国务院的决定，批准上海市、浙江省、广东省和深圳市四地开展地方政府自行发债试点。这批政府债券期限分为3年和5年，合计229亿元。

      业内人士评论认为，地方政府自行发债的开闸试点，其意旨之一便是缓解地方政府财政压力、降低对土地财政的依赖。

      据了解，近年来地方政府的融资方式主要包括直接融资、融资平台间接融资、BOT融资、土地出让收入等。“而日前启动的地方自行发债试点，正是对政府融资手段的一种增加。” 财政部财科所副所长刘尚希说。

      而在诺亚财富研究部副总经理邓伟岩看来，政府融资手段的单一正是地方经济患上“土地财政依赖症”和“房地产依赖症”的根源所在。如果政府有更多元的市场化融资手段，非但可以逐步摆脱这种依赖，还会使房地产调控在地方落实层面减少阻力。

      对于众多城市未雨绸缪式的转型探索，中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平概括说：“卖地终究是一种存量透支行为，随着经济转型的完成，‘后土地财政’时代的到来也许会成为压垮地方财政的最后一根稻草。”

      在叶剑平看来，“以金融市场及适当的工具（如土地基金）将当前土地出让金收支的短期行为长期化，已不再是一个仅仅需要讨论的问题，而是如何落实的问题。”

      但中国人民大学经济学院教授陶然认为，给地方长期而稳定的税源和财政融资模式才是土地财政转型的关键。

      陶然建议：“十二五”期间，在改革土地征用—出让体制的同时，逐步引入对存量房地产征收的房产税，以及对农村建设用地入市后征收的土地增值税，就可以实现地方政府从扭曲性的“土地预算外财政”向以财产税和土地增值税为主体的“土地预算内财政”的过渡。

      经济学家、燕京华侨大学校长华生认为，目前“中国变土地财政为税收财政的基础条件基本具备”，且“并不需要进行大的税法变动”。

      对于土地财政转型路径，华生给出一系列具体建议，如：消灭二手房买卖阴阳合同、公示成交价，对个人非自住住宅恢复原暂缓征收的土地增值税，将全国个人住宅信息联网，用税收调节办法全面理顺“小产权房”问题。等等。

      在华生看来，采取税收财政的办法既可有效调节贫富差距，又可为地方政府提供稳定税源，同时也符合国际惯例和市场规律。“国家完全可以全盘策划，周密部署实施。这不仅可以长期全面稳定房地产市场，而且对稳定经济和社会全局意义极大”。